“十五五”规划建议提出“十五五”时期经济社会发展的主要目标，要求“高质量充分就业取得新进展”，明确了“十五五”时期我国就业工作的方向和重点。中央经济工作会议进一步指出，2026年做好经济工作要实施稳岗扩容提质行动，稳定高校毕业生、农民工等重点群体就业，鼓励支持灵活就业人员、新就业形态人员参加职工保险。就业是最基本的民生，事关人民群众切身利益，事关经济社会健康发展，事关国家长治久安。促进高质量充分就业，是新时代新征程就业工作的新定位、新使命。
就业工作面临新形势
当前和未来一段时期，就业工作仍然面临新形势新挑战。
劳动力供给“总量承压”与“结构失衡”并存。我国劳动参与率长期保持在65%以上的较高水平，我国仍将在较长时期内保持世界第一劳动力大国的地位。2024年底我国16—59岁劳动年龄人口约8.58亿人，尽管预计到2030年该群体规模将有所下降，但我们必须清醒地认识到，劳动力供给的总量压力并未根本性缓解。对就业总量的关注仍需放在首位。与此同时，“有活没人干”与“有人没活干”的就业结构性矛盾会更加突出，技术进步和经济转型升级将进一步加剧这种结构性矛盾。
青年“慢就业”心态下的总量压力与质量的错配值得关注。2026—2030年间，我国16—24岁青年人口将由1.4亿增至1.6亿，每年城镇新成长劳动力预计保持在1500万人以上，其中高校毕业生规模将持续超过1000万人，青年就业的总量压力在未来数年将只增不减。更为复杂的是，结构与观念的矛盾日益尖锐。青年对“铁饭碗”持续追逐，希望通过持续备考进入体制，对高质量充分就业和工作的理想化期待上升。说明劳动力市场供需双方在就业质量、岗位预期与价值认同上出现显著错配。
老龄化加速下大龄劳动者就业保障体系亟待健全。截至2024年底，我国60岁及以上人口达3.1亿，占总人口22.0%，已步入中度老龄化社会。预计到2030年，这一群体将增至3.87亿人、占比达27.9%，逼近重度老龄化标准。届时，我国人口年龄中位数将达44岁，大龄劳动者的就业保障需求更加迫切。以农民工群体为例，50岁以上的大龄农民工规模接近1亿人，他们集中于建筑业、生活服务业等领域，多从事体力型、短期性工作，极易受到经济波动的冲击。对于这部分因年龄偏大、技能单一而竞争力不足的群体，择业转型空间狭窄，再就业难度极大。推动劳动力市场的“适老化改造”，将成为紧迫的系统性工程。
就业质量诉求升级与区域性就业压力交织。劳动者的诉求正从“寻求岗位”向“追求质量”全面升级，他们不仅关心岗位“有没有”，更关注岗位“好不好”、权益保障“到不到位”、就业环境“公不公平”。与此同时，部分中西部地区、老工业基地等，由于资源枯竭、产业单一、人才持续流出等因素，面临就业机会匮乏的困境。必须建立常态化的监测预警机制与风险防范预案，守住不发生系统性风险的底线。
人工智能触发就业市场结构性等深层次变革需要积极应对。人工智能技术的迅猛发展，正以前所未有的深度与广度重塑就业市场格局。每次技术革命都会对就业产生重要影响，总而言之，技术进步产生两个“就业效应”，即就业替代和就业创造效应。这两个效应产生有先后的时间差，不是同时并存的。首先产生的是就业替代效应。通过人工智能直接接管人类的工作，导致技能贬值、业务流程重组。原有就业岗位被取代，必然伴随着失业的产生。这是就业政策最先关注的重点阶段，目标是确保该阶段平稳安全度过。然后出现的是就业创造效应，包括创造新职业，如人工智能（AI）训练师、数据科学家；催生新产业，如大量新就业形态；间接创造就业，通过提高劳动生产率，降低产品的价格，刺激需求并创造新的投资，从而间接产生就业。技术对就业的总体影响取决于两个效应的动态平衡，特别是叠加政策作用后，对具体时点的就业供求预测非常困难。就业政策关注的重点是如何提升劳动者的技能，解决结构性就业问题，帮助劳动者适应新技术的要求，获得高质量的就业岗位。要注意的是，历次工业革命以物质设备和信息替代体力、部分脑力劳动为主，技术进步集中于生产工具、能源利用、信息资源使用效率的提升，而新一代人工智能技术则通过算法、算力与数据的结合，实现对脑力劳动的替代与增强，技术扩散速度更快，社会渗透范围更广，就业变革更深。
促进就业质的有效提升和量的合理增长
“十五五”时期是基本实现社会主义现代化的关键时期，就业工作需要围绕促进高质量充分就业，实现就业机会更加充分，就业环境更加公平，就业结构进一步优化，人岗匹配更加高效，劳动关系更加和谐，收入分配制度不断完善，覆盖城乡劳动者的社会保障体系更加健全，新就业形态劳动者权益得到积极保障，持续促进就业质的有效提升和量的合理增长。
强化就业优先导向，系统性推动就业扩容与提质。一是强化宏观政策就业导向，提升经济增长的就业弹性。在制定财政、货币、投资等政策时，需评估其就业带动效应，优先支持就业容量大、岗位质量高的领域。二是健全就业影响评估机制，前置化防范就业风险。建立一套科学、量化的评估指标体系，对可能导致就业产生显著抑制或破坏效应的政策措施，实行审慎出台原则。对确需出台的必须明确应对预案和政策储备。三是激发经营主体活力，优化就业岗位供给结构。实施创新驱动发展战略，通过产业链重构与数字化转型，催生更多知识密集型与技术密集型的新兴岗位。政策的着力点在于持续优化营商环境，全面落实减负稳岗扩就业政策，尤其要加强对吸纳就业主渠道广大中小微企业的精准扶持。四是完善创业生态系统，推广“科技成果+创业”“产业发展+创业”“职业技能+创业”“民生需求+创业”四种模式。释放创业带动就业的倍增效应，着力构建“创业培训、创业服务、创业孵化、创业活动”四创联动的支持体系，重点建设一批特色鲜明、功能完善的创业孵化载体与公共服务平台，着力构建区域性、综合性的创业生态系统。
深化人力资源供给侧结构性改革，提升劳动力质量与配置效率。从源头上优化人力资源供给结构，打通“教育培养—职业发展—区域配置”的全链条，实现劳动力供给与产业需求的动态匹配与质量升级。强化市场需求对高等教育和职业教育的导向作用，建立由行业部门、重点企业与院校共同参与的专业设置评议机制，动态调整学科专业目录。加快构建“政府引导、企业主体、社会参与”的终身职业技能培训体系，全面推行中国特色企业新型学徒制，拓宽技能人才的职业发展通道，落实“新八级工”制度，切实提高其社会地位与薪酬待遇，促进“技高者多得”。实施全过程就业指导，广泛组织短期职业体验、项目制实习等职业指导活动，引入企业导师、职业规划师提供个性化咨询。促进重点群体多渠道就业，将高校毕业生等青年群体就业作为重中之重，促进青年通过就业成长成才；为农民工及家庭在城镇稳定就业生活创造条件，促进返乡创业与就地就近就业，实施“一县一品”劳务品牌建设工程；协同做好退役军人、妇女、残疾人等其他重点群体的就业支持工作。
健全公共服务与权益保障体系，着力维护劳动者合法权益。推进公共服务均等化，破除劳动力要素流动的体制机制障碍，统筹城乡与区域间的就业政策。将就业公共服务重心下移、资源下沉，夯实基层服务能力，打通公共就业服务的“最后一公里”，实现就业公共服务精准触达。深化收入分配制度改革，健全初次分配中劳动者收入与经济增长、企业效益提升相联动的工资合理增长机制。全面推行并规范企业、行业及区域性工资集体协商，着力增加一线劳动者的劳动报酬。保障新就业形态劳动者合法权益，通过明确平台企业责任、规范劳动规则、畅通维权渠道，依法保障新就业形态劳动者享有公平的劳动报酬、休息休假和劳动安全卫生权利。
构建协同治理格局，凝聚促进高质量充分就业的系统合力。促进高质量充分就业是一项系统工程，必须突破单一部门的工作范畴，构建政府、市场、社会多方协同的治理架构，通过机制创新、数据驱动与风险预控，系统性提升就业工作的整体效能。健全跨部门协同、数据共享、会商与决策协调机制，构建统一的就业失业统计监测与大数据分析平台，实施常态化的岗位需求调查与劳动力市场预测。完善监测预警体系，通过对重点行业、重点企业、重点群体的就业失业动态进行实时监测，设定预警阈值，确保在风险萌芽阶段即可识别、及早干预，实现从被动应对向主动预控的战略转变。构建就业友好型的技术发展路径，有效发挥人工智能技术在就业扩容提质方面的积极作用，积极防范化解可能带来的就业风险。激发经营主体与社会力量活力，激励企业履行社会责任，开展在岗培训、开发新岗位、稳定现有岗位。支持高端智库与研究机构开展就业前沿理论与政策实践研究，为构建中国特色的高质量充分就业理论体系提供学理支撑。强化舆论引导，主动释放稳定预期、提振信心的积极信号。通过讲好就业故事，推广先进经验，最终形成政府责任到位、市场机制有效、社会参与广泛的就业促进大格局。
（作者：莫荣，中国劳动和社会保障科学研究院智库首席专家）
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